Guterres: »Wir brauchen eine Weltinnenpolitik«

Antonio Guterres war von 2005 bis 2015 UN-Flüchtlingskommissar. Kaum jemand kennt die Krisenherde der Welt besser als er. Angesichts der weltweit steigenden Flüchtlingszahlen fordert der Portugiese von den Weltmächten mehr »global governance«, mehr strategisches Denken und zeigt neue Lösungen für eine kollektive Sicherheitspolitik auf.

António Guterres ist ein Mann der klaren Worte. Den Weltmächten hielt er angesichts der stetig wachsenden Zahl neuer Kriege »Passivität« und »Untätigkeit« vor. Er vermisse strategisches Denken und 
politische Führung. Man müsse sich über die Massenflucht nach Europa nicht wundern, erklärte er den reichen Geberstaaten, wenn humanitäre Hilfen für die syrisch-irakische Krisenregion im Jahr 2015 drastisch heruntergefahren werden. Dies sei der unmittelbare Auslöser gewesen.

»Wir stehen heute am Scheideweg«, warnte der Hochkommissar für Flüchtlinge der Vereinten Nationen (UNHCR) zuletzt immer wieder. »Wenn die derzeitigen Rekordzahlen für Flucht und Vertreibung nicht anhalten oder steigen sollen, müssen erneuerte Friedensbemühungen zur obersten Priorität der internationalen Gemeinschaft werden«, sagte der 66-jährige Portugiese bei seinem Abschied Ende Dezember.

Entscheidend für 2016: die Friedensprozesse zur Lösung der Konflikte in Syrien, Libyen und Jemen

Zehn Jahre lang hatte der UN-Spitzendiplomat das Flüchtlingshilfswerk geleitet. Kaum jemand kennt die Krisenherde dieser Welt besser als er: »Ich fühlte mich oft wie eine Krankenschwester, die nur eine Pille für Patienten hat, obwohl sie doch eine Antibiotika-Behandlung oder Notoperationen gebraucht hätten.«

Gute Nachrichten hatte der ehemalige portugiesische Premierminister auch nur selten zu verkünden. Die Zahl der Flüchtlinge stieg in seiner Amtszeit von 43 auf über 60 Millionen im Jahr 2015. Allein in den vergangenen fünf Jahren hatte es 
Guterres mit den Folgen von weltweit 15 neuen oder wieder aufgeflammten Konflikten zu tun.

Die Zahlen sind eigentlich eine Bankrotterklärung für die Vereinten Nationen, nimmt man das Gründungsmotiv in der Version des früheren schwedischen UN-Generalsekretärs Dag Hammarskjöld (1953-1961): »Die Vereinten Nationen wurden nicht gegründet, um uns in den Himmel zu bringen, sondern um uns vor der Hölle zu retten.« Wenn die Hölle in Krieg und Entwurzelung besteht, dann scheint uns die Weltgemeinschaft davor schon länger nicht mehr retten zu können. Auch deswegen forderte António Guterres mehr Engagement. Der Ausgang der Gespräche bei den derzeit laufenden Friedensprozessen zu den Konflikten in Syrien, Libyen und Jemen werde große Auswirkungen auf die weitere Entwicklung der Vertreibung im Jahr 2016 haben. Das Ergebnis dieser drei Initiativen entscheide über die zukünftigen Trends.

António Guterres hat die Hoffnung auf mehr »global governance«, auf eine neue Weltinnenpolitik, nicht aufgegeben. Insbesondere nach den historischen Pariser Klima-
beschlüssen aller Staaten der UN Ende vergangenen Jahres. Sie markierten einen Wendepunkt im Umgang der Welt mit einem ihrer größten und komplexesten Probleme, dem Klimawandel. Ähnlich starke diplomatische Bemühungen wünsche er sich auch, um die weltweite Zunahme gewalttätiger Konflikte zu beenden. »Wir stehen heute vor weit mehr als nur einer Flüchtlingskrise«, sagte Guterres bei seiner letzten Rede vor dem UN-Sicherheitsrat. »Die Syrien-Irak-Krise hat nicht nur enorme Auswirkungen für die regionale Stabilität, sondern für den Frieden und die Sicherheit weltweit.«

Guterres setzte sich für ein neues strategisches Denken ein, um Konflikte zu verhindern oder sie zumindest schneller zu lösen. Die Zeit für eine stärkere kollektive Sicherheitspolitik sei gekommen. Insbesondere die Nachbarländer in umkämpften Krisenregionen – Jordanien und der Libanon, 
Kamerun oder Kenia, um nur einige zu nennen – würden Millionen Flüchtlinge aufnehmen und einen wesentlichen Beitrag zum Erhalt unserer kollektiven Sicherheit leisten. Die Weltgemeinschaft müsse diese Länder deutlich stärker unterstützen und ihre globale Sicherheitspolitik, humanitäre Hilfe und die Entwicklungszusammenarbeit daran ausrichten.

»Wir brauchen einen New Deal zwischen der internationalen Gemeinschaft – Europa im besonderen – und Syriens Nachbarn«, warb er zuletzt. Andernfalls werden mehr und mehr Syrer – ohne Bildung für ihre Kinder, ohne Zugang zum Arbeitsmarkt und Schutz gegen bittere Armut – gezwungen sein, weiterzuziehen.

Neue Lösungen aus einer humanitären Perspektive – das war ein Leitmotiv in António Guterres’ Reden. Er sprach in der Regel frei, so auch in seiner offenen Grundsatzrede vergangenen Sommer vor der englischen Ditchley Foundation: »Über globale Konflikte, Vertreibung und die Herausforderungen im 21. Jahrhundert«. Wir haben einige Auszüge der Rede ins Deutsche übersetzt.

Die Herausforderungen im 21. Jahrhundert

»Als ich vor zehn Jahren zum UNHCR kam, haben wir rund einer Million Menschen pro Jahr geholfen, wieder nach Hause zurückzukehren. Damals ging der Konflikt in Sierra Leone zu Ende, der in Liberia, in Angola und an mehreren anderen Fronten. Heute gibt es kein Ende für irgendeinen Konflikt irgendwo auf der Welt. Im Jahr 2014 konnten wir nur 126 000 Menschen helfen, in Sicherheit und Würde nach Hause zurückzukehren. Von einer Million auf 100 000, das zeigt, wie schwierig Lösungen heute zu finden sind.« […]

»Wenn wir auf die heutige Welt blicken, haben wir eine Vervielfachung neuer Konflikte – im Südsudan, Irak, in der Ukraine, in Libyen, im Jemen, in Burundi und ich könnte wohl weiter fortfahren. Zur selben Zeit haben wir eine Mega-Krise, die Syrien-Irak-Krise mit 15 Millionen Vertriebenen – vier Millionen syrischen Flüchtlingen, 7,6 Millionen binnenvertriebenen Syrern und drei Millionen Binnenvertriebenen im Irak. .. Gleichzeitig gibt es noch die alten Krisenherde, die niemals sterben: Afghanistan seit den 1970ern, Somalia seit den 1980ern. Die Demokratische Republik Kongo seit immer, aber wahrscheinlich am dramatischsten seit den 1990er-Jahren.« […]

»Wir leben heute in einer Welt, in der die Fähigkeit, Konflikten vorzubeugen oder sie zeitnah zu lösen, praktisch nicht existiert. Ich erinnere mich, als wir die portugiesische Revolution im Jahr 1974 hatten und ich meine politische Tätigkeit begann. Im Kalten Krieg, in der bipolaren Welt, da gab es offensichtlich kein »global governance system« und noch weniger ein demokratisches. Selbst die zwei Supermächte wurden einige Male direkt in Konflikte involviert, ohne großen Erfolg, die Amerikaner in Vietnam, die Russen in Afghanistan. Aber die meisten Konflikte waren Stellvertreter-Konflikte und ich würde sagen, die zwei Mächte versuchten, die Dinge unter Kontrolle zu halten und das Machtgefüge war klar. Dann, während meiner Regierungszeit in Portugal, kam die Periode der klaren amerikanischen Vormachtstellung, der Hyper-Macht, wie es Hubert Védrine damals nannte. Wiederum gab es kein »global governance system«, noch weniger ein demokratisches, aber es gab wiederum ein klares Machtgefüge.«

»Diese Länder stehen in der ersten Linie, unsere kollektive Sicherheit zu verteidigen«

Guterres, der damals im Osttimor-Konflikt vermittelte, erinnerte sich, wie ein Satz des damaligen US-Präsidenten Bill Clinton – er sei von der Notwendigkeit einer Intervention überzeugt – genügte, um den Konflikt praktisch am nächsten Tag zu lösen. »Indonesien akzeptierte die Intervention, Australien hatte die Kapazität, sie zu führen, der Sicherheitsrat stimmte in einer Sondersitzung dafür, und die Osttimor-Krise war gelöst.«

»Wenn die Osttimor-Krise heute stattfinden würde, bezweifle ich, dass irgendetwas ähnliches passieren würde. Tatsächlich leben wir heute nicht mehr in einer unipolaren oder 
bipolaren Welt, wir haben nicht mal eine multipolare Welt; es ist eine Art chaotischer Welt, in der die Machtgefüge unklar 
geworden sind. Daraus folgt eine tendenziell wachsende Straflosigkeit und Unvorhersehbarkeit. Das fühlen wir, glaube ich, angesichts der heute so hohen Zahlen an Vertreibung.

Auf der anderen Seite hat sich auch die Art und Weise der Konflikte verändert. Wir haben keine Konflikte mehr zwischen zwei Staaten, zwischen einer Regierung und einer Rebellenbewegung oder einer religiösen oder ethnischen Bewegung gegen die Regierung. Wir haben mehr und mehr Situationen, in denen es nationale Armeen, internationale Kräfte, verschiedene Arten ethnischer, religiöser oder politischer Milizen und Banditen gibt, die alle in der gleichen Region agieren. Jemand kann am Morgen ein Mitglied der Miliz sein und am Nachmittag ein Bandit.

Die Konflikte werden also ihrerseits immer unvorhersehbarer und für humanitäre Hilfsorganisationen wird es zunehmend schwieriger, Zugang zu den Menschen zu finden, die in diesen Konflikten gefangen sind.« […]

Wir müssen an die Wurzeln von Flucht und Vertreibung, forderte Guterres. Konflikte zeitnah lösen oder verhindern. Unsere kollektive Sicherheit werde heute vor allem in den an die Konfliktherde angrenzenden Nachbarländern verteidigt. Die Entwicklungshilfe einzelner Staaten müsse dort Schwerpunkte setzen, sich international besser koordinieren und von Anfang an mit humanitären Hilfsorganisationen zusammenarbeiten. Es sei eine neue Strategie der G7- oder G20-Staaten nötig.

Humanitäre Antworten auf die Weltkrise

»Normalerweise kommen die humanitären Hilfsorganisationen zuerst mit ihrer Unterstützung und erst danach, wenn sich die Situation stabilisiert hat, die Entwicklungshelfer, um die gefundenen Lösungen nachhaltig zu garantieren. Zwischen diesen beiden Formen internationaler Unterstützung gab es immer eine Lücke, wegen unterschiedlicher Kulturen oder unterschiedlicher Einschätzungen der Dringlichkeit. Heute geht es meiner Ansicht nach darum, dass die zwei Formen internationaler Unterstützung vom ersten Tag der Krise an verbunden werden und die Beteiligten gemeinsam handeln.

Wenn wir uns zum Beispiel die Situation in den Staaten rund um Syrien ansehen, so besteht das Problem nicht nur darin, den Flüchtlingen humanitäre Hilfe zu geben. Es ist vielmehr eine Herausforderung, die Belastbarkeit der lokalen Gemeinschaften zu stärken und die Anstrengungen der Regierungen zu unterstützen, mit den strukturellen Auswirkungen der Syrien-Krise auf ihre Wirtschaft und Gesellschaften fertig zu werden.

Im Libanon besteht inzwischen ein Drittel der Bevölkerung aus Syrern. Jordanien erlebt ebenfalls dramatische Auswirkungen auf seine Wirtschaft und Gesellschaft. Können Sie sich vorstellen, was es bedeutet, wenn plötzlich Schulen komplett überlastet sind? Gesundheitssysteme mit dem riesigen 
Bevölkerungsanstieg nicht mehr zurechtkommen? Wenn die Versorgung mit Wasser und Elektrizität ausfällt, die für beide Länder existenziell wichtig ist? Es ist klar, dass wir zur Unterstützung solcher Gesellschaften vom ersten Tag der Krise an Entwicklungshelfer Seite an Seite mit humanitären Hilfsorganisationen brauchen.

Dafür müssen aber strategische Themen auf den Tisch: 
Einige der angesprochenen Länder – Jordanien und der Libanon, nahe Syrien, aber auch Kenia, nahe Somalia, oder Kamerun, nahe Nigeria – sind Länder mit mittlerem Pro-Kopf-Einkommen und fallen deshalb nicht unter viele Programme der Entwicklungszusammenarbeit. Ausgenommen davon ist etwa Jordanien, das von den Vereinigten Staaten und einigen anderen Geberländern aus geostrategischen Gründen unterstützt wird. Die große Mehrheit der betroffenen Länder hat jedoch keine Prioriät für bilaterale und multilaterale Geber. Auch einige Instrumente der Entwicklungshilfe sind für sie nicht verfügbar. Die Weltbank kann etwa keine Beihilfen und Kredite an Länder mit mittlerem Pro-Kopf-Einkommen vergeben.

Ich denke, dass wir nicht nur die humanitäre Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit zusammen betrachten müssen. Auch die Sicherheitspolitik sollte damit verbunden werden. Es ist klar, dass Länder wie Jordanien, Libanon, Kenia oder Kamerun nicht nur sehr große Aufnahmeländer für Flüchtlinge sind. Sie stellen nicht nur essenzielle Stützpfeiler für die Stabilität 
ihrer Regionen dar, mit dem Risiko eines Domino-Effekts, der sie bedrohen kann. Diese Länder sind vor allem zur ersten 
Linie der Verteidigung kollektiver Sicherheit geworden.

Wenn wir alles zusammen betrachten, dann sollten wir die Politik und Strategien der Entwicklungszusammenarbeit überdenken. Sie müssten so geändert werden, dass die angesprochenen Länder oberste Priorität haben und die Hindernisse bei 
einigen Formen der Zusammenarbeit beseitigt werden.

»Innerhalb des Systems der UN wird heute eine falsche Antwort gegeben«

Das Problem lässt sich meiner Meinung nach nur mit Hilfe eines klaren politschen Willens auf höchster Ebene lösen, auf G7- oder G20-Treffen, in den obersten Gremien der Weltbank oder des Internationalen Währungsfonds (IWF). In der Weltbank werden diese Zusammenhänge zunehmend verstanden. Die Zusammenarbeit mit uns ist inzwischen sehr gut, sowohl im Umfeld Syriens als auch in drei Regionen Afrikas. Dabei hat sich die Einsicht durchgesetzt, diese kritischen Regionen zu 
unterstützen, weil sie so vital für die regionale Stabilität sowie den globalen Frieden und die globale Sicherheit sind.

Insgesamt werden die genannten Zusammenhänge aber politische Führungskraft auf höchster Ebene erfordern. Die Tradition und Art, wie sich Bürokratien den Problemen nähern, würde die Dinge nicht in die richtige Richtung lenken.« […]

»Auch innerhalb des Systems der UN wird heute eine falsche Antwort gegeben. Anstatt die Dinge vom strategischen Standpunkt aus zu betrachten, herrscht eine operative Sichtweise vor. So haben wir heute den Trend zur sogenannten strukturellen Integration von UN-Missionen. Dahinter steckt die Idee, UN-Agenturen einschließlich der humanitären Hilfe in ‚peacekeeping missions‘ zu integrieren. Das Problem ist nur, dass viele ‚Peacekeeper‘ heute gar keinen Frieden erhalten. Wenn sie aber keinen Frieden erhalten können, werden sie zu Konfliktparteien.

Für die handelnden Akteure wird es dann sehr schwierig, ihre Aufgabe – basierend auf den humanitären Prinzipien der Unparteilichkeit, Neutralität und Unabhängigkeit – zu erfüllen, wenn sie strukturell in die Mission integriert sind. Wir brauchen daher viel mehr strategische Diskussionen über die Ziele humanitärer Entwicklung und Sicherheit. Zur gleichen Zeit müssen wir bei Bodenoperationen die Unabhängigkeit des humanitären Raums erhalten und garantieren, dass humanitäre Kräfte ihre Aufgabe entsprechend erfüllen können.« […]

»New Deal« – auch bei der Finanzierung

Die Zeit für neue Lösungen drängt, für einen »New Deal«, wie es António Guterres bei seinem Abschied Ende vergangenen Jahres formulierte. Darunter fällt auch die Finanzierung humanitärer Aufgaben. Die Hilfsorganisationen – UN-Agenturen, das Rote Kreuz/Roter Halbmond, Nichtregierungsorganisationen – seien angesichts der enorm gestiegenen Flüchtlingszahlen nicht mehr in der Lage, die notwendige Unterstützung zu leisten. So wird etwa die Arbeit des 1951 gegründeten Flüchtlingshilfswerks UNHCR zum weit überwiegenden Teil aus Spenden von Staaten, Institutionen und privaten Gebern finanziert, das Welternährungsprogramm WFP (World Food Programme) ist sogar ausschließlich auf Spenden angewiesen.

Angesichts steigender Flüchtlingszahlen reicht das Geld bei weitem nicht mehr aus. Von den weltweit 34 UN-Gesuchen nach humanitärer Hilfe seien nur 46 Prozent finanziert, sagte Guterres zuletzt in New York. Das Welternährungsprogramm habe 2015 mangels Spenden seine Lebensmittelrationen im Schnitt um 34 Prozent senken müssen. Dies hatte dramatische Auswirkungen auf Millionen Flüchtlinge, die fast ausschließlich auf diese Hilfen angewiesen sind. Und bildete den unmittelbaren Auslöser für die Vertreibung und Massenflucht nach Europa im vergangenen Sommer, so Guterres.

Das World Food Programme hatte seine Lebensmittelrationen an Flüchtlinge in den Nachbarländern Syriens im letzten April und Mai halbieren müssen. Den Geberländern war die Spendenmisere durch dramatische Warnungen der Direktorin zwar bekannt, passiert ist trotzdem nichts. So mussten Kategorien für Menschen gebildet werden, die ohne Hilfe verhungern würden, und solche, die nur leiden. Viele erhielten gar keine Hilfe mehr. Die internationale Gemeinschaft ließ die Opfer von Krieg und Vertreibung im Stich. Dies war der letzte Anstoß, denn viele hatten die Hoffnung auf eine politische Lösung des Krieges in ihrer Heimat aufgegeben, lebten in extremer Armut und zunehmend ohne Ersparnisse. Viele Familien kehrten daraufhin nach Syrien zurück. Lieber schnell in der Heimat sterben als langsam in Jordanien verhungern, sagten sie UN-Mitarbeitern. Und wer noch Geld für Schlepper aufbringen konnte, machte sich über das Mittelmeer auf den Weg nach Europa.

»Eine universale Partnerschaft auf Basis humanitärer Werte neu begründen«

Den europäischen Staats- und Regierungschefs dämmerte die Erkenntnis Ende September wohl ebenfalls. Gemäß einem FAZ-Bericht stellten sie überrascht fest, dass sie gemessen am Vorjahr erst die Hälfte des Betrags an den WFP überwiesen hatten, darunter auch Deutschland. Die EU sagte den Vereinten Nationen dann eine zusätzliche Milliarde Euro zu. Auch andere Geberländer stockten ihre Mittel auf. Bis Anfang des Jahres werde das Geld jetzt wohl einigermaßen reichen, gab das World Food Programme zuletzt bekannt. Danach geht die Bettelei wieder von vorne los.

Das ganze Finanzierungssystem funktioniert eigentlich nur zu Beginn von gewaltsamen Konflikten oder Katastrophen und hoher medialer Aufmerksamkeit. Wenn sich etwa im Falle von Syrien (seit 2011) andere Großkrisen wie der Ukraine-Konflikt oder die Ebola-Epidemie in den Vordergrund schieben, kommt es schnell zur Spendenmüdigkeit.

Das System der Finanzierung humanitärer Aufgaben müsse dringend überdacht und geändert werden, so Guterres. Es stammt wie das UNHCR noch aus der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg, um den damaligen Flüchtlingen zu helfen. Auch andere UN-Programme sind nur für vorübergehende Hilfe nach Desastern ausgelegt. Für die heute immer länger andauernden Krisen und deren Ausmaß taugt es nicht. Wenigstens ein Teil der humanitären Großkrisen, so Guterres, sollte heute wie auch Blauhelmeinsätze durch festgesetzte Beiträge finanziert werden.

»Wir haben die Lösungen und Expertise«

Als Flüchtlingskommissar hatte Guterres nur Worte. Die aber nutzte er bei jeder Gelegenheit, um den Mächtigen klarzumachen, dass die Welt über das gegenwärtige, westlich geprägte multilaterale System hinauswachsen und eine wirklich universale Partnerschaft aufbauen sollte. Dabei, so der Portugiese, können wir auf etwas zurückgreifen, das oft übersehen wird, unsere gemeinsamen humanen Werte, die in allen bedeutenden Religionen und Kulturen der Welt angelegt sind. »Wir alle teilen die gleichen Werte des Mitgefühls, der Hilfe für Menschen in Not und des Schutzes verfolgter Fremder.« Auf dieser Basis, so Guterres’ Hoffnung, ließe sich ein System aufbauen, das die Vielfalt von Meinungen und Perspektiven anerkenne und uns mehr Offenheit und systematische Zusammenarbeit erlaube.

»Für mich ist klar, um welche Alternative es heute geht: Weiterhin teilnahmslos zuschauen, wie immer mehr Menschen dem wachsenden Krebsgeschwür von Flucht und Vertreibung zum Opfer fallen, oder die Krise gemeinsam bewältigen. Wir haben die Lösungen und die Expertise. Es wird nicht leicht oder billig, aber es wird es wert sein.«

mo, Onyx, Ausgabe Februar 2016